IUCN/TRAFFIC对CITES CoP19提案的分析

（图片来源：xiSerge）

提案方: 津巴布韦

概要: 非洲象（Loxodonta africana）博茨瓦纳、纳米比亚、津巴布韦种群于1997年降为附录II，南非种群于2000年降为附录II。这些种群降附录II受制于具体条款，并在后续缔约方大会上又发生了修改，目前体现为附录注释2。该注释在一定条件下允许各种非象牙标本和制品贸易，且四个分布国略有不同。关于象牙贸易，该注释目前允许纳米比亚经过个体标记和认证的含象牙首饰成品（ekipas）的非商业贸易，也允许津巴布韦象牙雕刻品的非商业贸易。该注释还允许这四个分布国以一次性拍卖方式处理一定数量的原牙库存，其中一个条件是这四个已经列入附录II的国家在2008年一次性拍卖后的至少9年内不得再提出关于允许象牙贸易的提案。在此期间，各方制订象牙贸易决策机制。CITES缔约方监管下的象牙贸易决策机制并未达成共识，因此没有能形成。

提案方认为，它们是显而易见的保护大象最成功的国家之一，并寻求通过受监管大象制品贸易获得的资金进一步加强其保护计划。大象保护需要大量的资源投入，提案方声称，仅执法成本就足以让保护机构捉襟见肘，并以牺牲许多其他重要的保护行动为代价。在纳米比亚和津巴布韦，野生动物所有权已合法转移到当地社区。这些社区通过参与保护计划，在野生动物（包括非洲象）数量增长和栖息地扩大方面发挥了关键作用。

该提案要修订非洲象博茨瓦纳、纳米比亚、津巴布韦种群的现有附录II注释条件，理由是提案方认为现有注释条件中的一些表述“已经是无关或不恰当的”。

该提案建议对注释2的修订如下（中划线代表删除、下划线代表新增）：

仅允许下列目的的贸易:

1. a) 非商业目的的狩猎纪念物贸易;
2. b) 依据 11. 20 ( Rev. CoP17) 号决议的定义，对于津巴布韦和博茨瓦纳种群，向合适和可接受目的地开展活体动物贸易; 对于纳米比亚和南非种群，用于就地保护项目;
3. c) 皮张贸易;
4. d) 毛发贸易;
5. e) 皮革制品贸易: 对于博茨瓦纳、纳米比亚和、南非和津巴布韦*的，可用于商业或非商业目的; 对于津巴布韦的，可用于非商业目的;
6. f) 纳米比亚用于非商业目的的经逐件标记且带有证明的被镶入首饰制成品中的象牙块，及津巴布韦用于非商业目的的象牙雕刻;
7. g) 已注册的原牙 ( 指博茨瓦纳、纳米比亚、南非和津巴布韦的整根象牙和象牙片段) 贸易须遵守下列规定:
8. i) 象牙标本只能是原产于上述国家，已注册的政府所有的库存 ( 不包括罚没所获的和来源不明的象牙) ;
9. ii) 仅允许销往经秘书处同常委会协商后核实的贸易伙伴国，这些国家必须具有完善的国家立法和国内贸易控制措施，以确保进口的象牙不会再出口，并能依照关于象牙国内生产和贸易的 10. 10 号 ( Rev. CoP17) 决议的全部要求进行管理;

iii) 在秘书处对预期进口国及已注册的所有政府象牙库存进行核实之前，不得进行贸易;

1. iv) 原牙依照第十二次缔约方大会批准的、政府所有的已注册象牙库存进行有条件销售，限额分别为 20000 千克 ( 博茨瓦纳) 、10000 千克 ( 纳米比亚) 和 30000 千克 ( 南非) ;
2. v) 除第十二次缔约方大会批准的数量外，在 2007 年 1 月 31 日之前注册并经秘书处核实的博茨瓦纳、纳米比亚、南非和津巴布韦政府所有的象牙可以与以上 g) iv) 项所述象牙一起贸易或调派，在秘书处的严格监督下对每一目的地进行一次性销售;
3. vi) 贸易收益只能用于大象保护工作和大象分布区内或周边的社区保护与发展项目; 及

vii) 以上 g) v) 项确定的额外贸易量，只有在常委会认可上述条件得到满足之后进行; 及

1. h) 自第十四次缔约方大会至根据 g) i) 、g) ii) 、g) iii) 、g) vi) 和 g) vii) 项条件开展一次

性象牙出售之日起九年，不得向缔约方大会提交新的关于允许已列入附录Ⅱ种群象牙贸易的提案。此外，这类新的提案应按照第 16. 55 和 14. 78 号 ( Rev. CoP16) 决定处理。

一旦出现出口国或进口国不遵约的情况，或是证明该贸易对其他象种群有负面影响，根据秘书处的提议，常委会可决定部分或完全终止此类贸易。

所有其他标本均应被视为列入附录Ⅰ的物种标本，其贸易应被相应管制

*尽管该提案中并没有特别提及允许津巴布韦以商业目的贸易象皮，但这一修订仍然被提出并以下划线标示出来。在后续缔约方大会更新的参考编号也没有在本提案中更新。

如果得到通过，该提案的主要效果是允许出口经注册的原牙。因此缔约方需要确认该项提议的贸易符合Conf. 9.24（Rev. CoP17）号决议附件4所要求的谨慎原则措施。尽管贸易伙伴需要经CITES秘书处协商常委会后核实，提案并没有提出正式和专门的机制来监管此类贸易，除了一旦出现出口国或进口国不遵约的情况，或是证明该贸易对其他象种群有负面影响，常委会（基于CITES秘书处提议）可以决定部分或完全暂停此项贸易。

提案方称“已经在提案方国家层面的法律框架下具备了稳健的管控机制，在各种南部非洲发展共同体的区域性倡议和协议下的综合承诺可以确保问责并保障合规”。相关法律文书也被提及。支持性材料称大象种群在国家层面根据《大象管理计划和战略》进行管理，并根据当地种群动态明确管理计划进行管理。博茨瓦纳、纳米比亚和津巴布韦最近都通过了大象管理计划，南非的《大象管理国家规范和标准》目前正在更新。然而，对所有国家而言，支持性材料中缺乏谨慎性原则措施的细节。对于未来出口原牙的仅有保障就是CITES公约第4条对于附录II贸易的基本要求（例如非致危判定和合法来源判定）。支持性材料并没有提供关于如何评估所提议贸易的可持续性以及如何管控该贸易。然而，根据修改后的注释，只有原产于上述国家、已注册的政府持有库存（不包括罚没所获的和来源不明的象牙）才可以进行贸易。

非法猎杀大象占比（PIKE）提供了CITES采纳的盗猎趋势测算方法，CoP19 Doc 66.5号文件显示，南部非洲次区域（包括上述四国，以及安哥拉、斯威士兰、马拉维、莫桑比克、赞比亚）在2003到2021年间的PIKE最高估值发生在2011年。2003-2011年PIKE值可能有所增长，然后从2011-2021年持续下降，其中有很强证据表明2017-2021年是呈下降趋势。2021年，南部非洲此区域的未加权PIKE值是0.27（区间是0.2-0.34），低于同年全非洲平均值0.4（区间是0.34-0.46）。

在ETIS最新的提交给第19次常委会的报告中，四国从没有被要求加入过国家象牙行动计划 (NIAP)，该计划选择受非法象牙贸易影响最严重的缔约方加入。在2012-2020年，津巴布韦报告的大象皮革出口数量比其他三个国家都多，这类贸易已经报告为商业贸易。皮张贸易在现有决议中已经被允许，因此在本国加工后的增值的象皮不能被允许出口的原因不明。这项贸易仍却取决于非致危性判定。难以确定象牙出口是否在配额范围内，因为出口以千克为单位记录，而不是以象牙根数为单位（年度报告指南建议以根数来作为报告象牙出口的单位）。

分析: 非洲象博茨瓦纳、纳米比亚、南非、津巴布韦种群数量不小、分布广泛、未经历明显下降。因此，这些已经列在附录II的种群不符合列入附录I的生物学指标。Conf. 9.24（Rev. CoP17）号决议并没有关于如何处理附录II物种注释修订的明确指南。然而，提议的修订可以被理解为一种在Conf. 9.24（Rev. CoP17）号决议下的新的特殊措施。如果采纳了提议的修订，一些已经失效的条款将被删除，它们的时效已过，或者相关决定已经不再有效。津巴布韦皮革制品商业贸易将被允许，而这类贸易似乎已经开展了。皮革制品需求不太可能产生什么问题。

如果得到通过，该提案的主要效果是允许出口经注册的原牙，却没有了缔约方大会先前要求的对此类贸易规模的监管和控制措施。支持性材料没有详细描述保障措施，尽管生成有稳健的管控机制且只有原产于上述国家、已注册的政府持有库存（不包括罚没所获的和来源不明的象牙）才可以进行贸易。支持性材料也并未明确是想要出售的只是现有象牙库存还是未来从自然死亡和种群管理所获的象牙库存。缔约方应当确认，博茨瓦纳、纳米比亚、南非、津巴布韦执行了公约要求，尤其是第4条，并确认适当的执法管控和遵约措施已到位。

总体而言，本提案提议的修改存在需要考量的重大风险，本提案未能令人信服地应对这些风险，尤其是象牙贸易。无法得出该提案能够满足Conf. 9.24（Rev. CoP17）号决议附件4所详述的谨慎性原则措施这一结论。